NOTAS PARA UN DEBATE. EL ACCESO A LA VIVIENDA: UN DERECHO NEGADO
es un texto de Nekane Jurado preparado en noviembre de 1999 para su exposición en varias conferencias y actualizado en mayo 2001.

NOTAS PARA UN DEBATE

Los mercados de vivienda y los sistemas de vivienda social juegan un papel integrador clave en la sociedad europea. Así tras la finalización de la II guerra Mundial, con el desarrollo del Estado del Bienestar los instrumentos de intervención a los que han recurrido las políticas europeas han sido variados a la vez que se han ido modificando con el tiempo.

En la década de los años noventa se ha ido otorgando un reconocimiento creciente del papel que juega el acceso al uso y disfrute de una vivienda en la cohesión económica y social. Este reconocimiento multifactorial ha ido sacando el problema de la vivienda desde los análisis meramente economicistas y presupuestarios hasta el planteamiento más amplio de las actuaciones politicas integradas en el conjunto de la actuación pública. Así la política de vivienda, en su evolucíón, en numerosos paises europeos no se limita ya al tema de accesibilidad, sino que se integra en políticas diseñadas a gran escala, orientadas a menudo hacia la revitalización de barrios e incluso ciudades enteras, para cuyo fin se integran políticas de vivienda con prestaciones sociales, programas de empleo, actuaciones sanitarias, medioambientales o de seguridad social entre otras.

En el desarrollo de los programas de convergencia económica, cada vez con mayor peso se ha tratado el problema de la convergencia y cohesión social, siendo clave una convergencia real en términos de accesibilidad al uso de la vivienda; puniendose de manifiesto que el diferente grado de implantación del régimen de alquiler según paises no ayuda a la movilidad trasnacional de los trabajadores.

Dentro de la variedad de instrumentos desarrollados en Europa para permitir el efectivo acceso al uso y disfrute de vivienda, podemos destacar

1º Reglamentación de normas mínimas aplicables a la construcción y edificación de las viviendas.- Esta reglamentación ha ido desde el control de los materiales (una falta de este control lo tenemos en el Estado español con los problemas de la aluminosis), hasta la intervención en ciertos paises de precios máximos por metro cuadrado construido

2º La oferta de alquiler social. Aunque en sus origenes esta oferta se desarrolló por diferentes motivos en distintos paises (un concepto de socialización o por necesidades de la propia industrialización) lo cierto es que a principios del siglo XX era una política que se extendió por muchos paises europeos: Suecia, Dinamarca, Gran bretaña, Alemania, Francia, Austria y Paises Bajos. Consolidándose, como ya hemos comentado, a partir de 1945 con el desarrollo del Estado del Bienestar. Esta consolidación se realizó tambien siguiendo líneas de actuación diferenciadas, así mientras en Alemania, Francia y Dinamarca, esta oferta estuvo dominada por un conjunto variado de promotores sin ánimo de lucro, en otros kugares como los Paises Bajos o Gran Bretaña, el protagonismo de la oferta de alquiler social fue tomado por los municipios. De una u otra forma en estos paises la accesibilidad a la vivienda de las familias con recursos más bajos ha estado asegurada.

3º La regulación de los alquileres en el sector privado. Esta regulación se asentaba basicamente en una ley de alquileres urbanos muy estricta, con protección casi exclusiva al inquilino, que estipulaba unas rentas máximas y unas duraciones de contratos indefinidos. Que como los alquileres sociales comenzó a desarrollarse a principios de siglo XX, expandiéndose a partir de 1945. Esta regulación ha ido suavizándose a partir de los años 70 conforme el neoliberalismo económico, y la protección al capital, y por tanto a los propietarios de patrimonio, se ha ido extendiendo.

4º Otros tipos de regulación del alquiler protegido. Además de los tres bloques de intervenciones citados, han existido otros instrumentos de los que se han valido difertes paises, y que ponen de manifiesto que ante todo se necesita voluntad política para cualquier intervención eficaz en esta área. Dentro de estos instrumentos se puede citar la reglamentación del Sector Asegurador de algunos países europeos que ha obligado a invertir una parte importante de las llamadas "Reservas Legales" y de las "Reservas Matemáticas" de las compañias aseguradoras en bienes inmuebles, manteniendolos en la cartera de inversiones (debido a su alta seguridad y escasa volativilidad) ofertándolos en alquiler a precios publicamente intervenidos.

En la última década, y debido al dominio de la politica neoliberal se está dando en algunos paises un trasvase desde políticas sociales colectivas, a politicas individualizadas. Para "argumentar economicamente" este giro hacia la individualización de las ayudas se ha argumentado la existencia de efectos negativos del alquiler social tales como la disminución de la calidad de las viviendas, dadas las reducidas inversiones de los propietarios, o incluso se ha argumentado la reducción de la accesibilidad, ya que inquilinos del mercado libre se desplazaban hacia el alquiler social.

En cualquier caso lejos de solucionar las posibles deficiencias del alquiler social, se alzan voces a favor de las ayudas individualizadas (no ajenas al desmantelamiento del Estado del Bienestar).

• No incluye Grecia

Fuente: Eurostat, Eustat

Los números reflejan la intensidad del gasto realizado en vivienda según la homogeneización que se hace en función del PIB per capita valorado en ECUs (moneda de cálculo europeo para las operaciones relizadas con anterioridad al Euro). Es decir la tabla anterior mide la relación que existe entre la riqueza de un país y la intensidad con la que afronta la protección de sus habitantes en materia de vivienda.

La tabla refleja que mientras en la Unión Europea la protección es 100, en la CAPV es de 6, lo que refleja un escaso esfuerzo del gasto público gastado en esta materia, además de que confirma la evidencia de que es en los paises economicamente más desarrollados (y con un mayor desarroollo del estado del Bienestar) donde los ciudadanos disfrutan de más altos niveles de protección social, y por ende de protección al acceso del disfrute de una vivienda, al menos en lo que respecta al ámbito de la Europa de los quince.

Este gasto en un parque de viviendas de alquiler social, queda así mismo de manifiesto cuando se analiza el porcentaje de unidades convivenciales que ocupan una vivienda en régimen de alquiler o propiedad.

• Practicamente todo el alquiler corresponde a alquiler privado, siendo el % de alquiler social muy inferior al del Estado español, pero no disponemos del desglose concreto entre alquiler privado y social.

La falta de competencias en legislación de arrendamientos urbanos, nos lleva a analizar en este punto conjuntamente al Estado español y a HEH.

El Estado español, y Hego euskal Herria, comenzaroan a desarrollar su Estado del Bienestar con el proceso autonómico, con bastante retraso histórico respecto a Europa. Este proceso económicamente se enmarcaba ya con el inicio de las tesis neoliberales que se fueron consolidando tras la crisis económica de los años setenta, tal vez por eso se pasó directamente a promover las ayudas individualizadas, sin haber desarrollado la fase previa vivida en Europa. Estas medidas individualizadas se concretan principalmente en ayudas fiscales a la adquisición de vivienda, subvenciones a fondo perdido y tipos de interés subvencionado para la adquisición y rehabilitación, o construcciones oficialmente proptegidas con destino a la propiedad privada individual.

En el periodo de la Dictadura, y como consecuencia de la fuerte emigración de la mano de obra hacia nucleos urbanos se desarrolló una fuerte politica en materia de viviendas. Esta politica poseía sus claroscuros, pero es justo reconocerle el efecto positivo.

Así ya desde la década de los cincuenta se desarrolló a través del Ministerio de Vivienda una construcción masiva, y estatalmente intervenida de viviendas, implicando en su financiación a las Cajas de Ahorros y a los municipios, que voluntariamente, o por expropiación debieron de aportar terrenos para llevarla a cabo. Estas viviendas eran concedidas a los trabajadores, en vía de alquiler con opción a compra, o compra con pagos mensuales mínimos, sin que existieran contratos financieros con la banca, sino exclusivamente con el Ministerio de Vivienda, que se encargaba de la construcción, adjudicación, cobro de las mensualidades y gestión de cualquier tipo.

A la vez que se dio una fuerte implicación paternalista del estado, éste potenciaba que las grandes empresas construyeran casa para sus trabajadoras. La iniciativa se desarrolló en primer ligar en las empresas públicas (Altos Hornos de Vizcaya, la Babcok,y un largo ecetera, han dejado su nombre entre "poblados" enteros de viviendas), pasando inmediatamente el testigo a las empresas privadas. No existió a lo largo de la década de los sesenta ninguna empresa de entidad suficiente que no construyese viviendas para sus empleados. Éstas se ofreción a los trabajadores en propiedad a través de un módico alquiler, y la venta de los derechos ( por ejemplo un trabajador tras unos años viviendo en ella optaba por el cambio de residencia) solo podían ser vendidos a otro trabajador de la misma empresa.

A la vez que se promocionaba ampliamente el acceso al alquiler-propiedad intervenido, se potenciaba el acceso al alquiler privado con una legislación muy restrictiva contra los propietarios. Así la Ley de Arrendamientos Urbanos (LAU) de 1964, mantuvo la congelación de las rentas de alquiler anteriores a esa fecha, impuso la "prórroga forzosa " a favor del inquilino, a la vez que imponía el derecho a la subrogación del contrato de alquiler entre la descendencia directa del inquilino, tanto "intervivos" como "mortis causa", Esta fuerte protección del inquilino provocó que, tras el cambio de Regimen Político, los poseedores del Patrimonio presionaran fuertemente para cambiar este tipo de contratos, a la vez que empezaron a preferir las viviendas vacias, o vendian edificios enteros a sociedades (muchas veces interpuestas de las que ellos formaban parte) para rehabilitar, construir nuevas viviendas, ect..a precio libre de mercado, expulsando a los inquilinos.

Miguel Boyer, con su Real Decreto-Ley 2/1985 sobre medidas de política económica introdujo el primer gran paquete de medidas liberalizadoras que demandaban los propietarios. Esta Ley no solamente eliminaba cualquier intervención pública sobre futuros contratos, que pasaban a ser como cualquier otro contrato mercantil, sino que marcaba la forma en que paulatinamente se irian actualizando las rentas y los contratos anteriores a esta fecha, así planteó un sistema paulatino de revisión de las antiguas rentas

Pero habría que esperar hasta la Ley 29/1994, de Arrendamientos Urbanos( tambien del PSOE) para liberalizar totalmente el sector. A partir de ese momento perviven entre nosotros dos tipos de contratos y de rentas, los contratos realizados antes y despues de la Ley 2/1985, los primeros con rentas protegidas (que se extinguirán cuando se extingan los derechos que ostentan sus actuales inquilinos) y que en 1994 representaban ya solamente el 46% del total de contratos, y los segundos de renta libre, que como es obvio van sustituyendo a los anteriores, a los cuales la ley no les limita el importe del alquiler, solo determina que el contrato tiene que tener una duración mínima de cinco años, y la actualización anual de la renta se realizará de acuerdo con el aumento del IPC

El mercado del alquiler, totalmente liberalizado ha llegado a alcanzar unas rentas mensuales medias muy por encima del Salario Minimo Interprofesional (SMI) del mercado laboral. Así en el 2º trimestre de 2000, el alquiler medio ofertado en la CAPV ascendía a 97.000 pesetas mensuales lo que estaba un 38% por encima del SMI ( en Donostia el alquiler medio era de 140.000, el doble del SMI). Ante estos datos y la escasa protección pública al alquiler es lógico que los necesitados de vivenda hayan optado por intentar acceder a la propiedad, de la que hoy las rentas medias y bajas tambien estan expulsadas.

Estas tendencias liberalizadoras, y tras las exigencias impuestas por la cohesión social de la Unión Europea, se empezaron a replantear sólo a partir de 1992, y dentro del discurso político y de actuaciones símbólicas más que con medidas de impacto real. No olvidemos que mientras se daba este discurso se aprobó la ley liberalizadora de 1994 ya citada.

Dentro de las presiones europeas, el Plan de Viviendas 1998-2001 introduce ayudas a la promoción de viviendas en alquiler mediante las subvenciones directas a la promoción de viviendas de superficie inferior a 70 m2 que pueden alcanzar el 15% del precio maximo de venta, y a través de subsidios de los préstamos durante los años de permanencia de la vivienda protegida en regimen de alquiler. En contraste con estas ayudas otorgadas al propietario, contrasta en el Estado Español, el hecho de que la nueva Ley del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, ha eliminado la deducción fiscal a la que tenían derecho los inquilinos por un porcentaje del alquiler que pagaban. En EHE, esta deduccíon se ha mantenido.

La fiscalidad es una vía indirecta de intervención pública que ha demostrado ser un importante instrumento de política económica para incidir en los mercados que se han querido potenciar (inmobiliario, Fondos de Pensiones, Seguros, suscripción de Deuda Pública,ect...).

Desde la entrada en vigor del IRPF (1-1-1979) se potenció fiscalmente el acceso a la propiedad privada, en contra del alquiler. Así la compra de vivienda habitual, por vía fiscal era "bonificada" en un 15% de su valor da compra (por ejemplo por adquirir una vivienda de 5 millones, la Hacienda Pública te acaba reintengrando, via deducciones directas de la cuota impositiva 750.000 pesetas), además de ésto los intereses se bonificaban al Tipo Marginal de Gravamen de cada contribuyente, que oscilaba en un tipo mínimo del 15% y un máximo del 58%, para las rentas más altas (es decir además de la deducción anterior las rentas más altas recuperaban 58 pesetas de cada 100 pesetas pagadas en intereses).

Para las personas que vivian de alquiler no existia ningún tipo de dedución fiscal. Este hecho unido a la liberalización ya comentada de la regulación de los alquileres, más a la "información bancaria" que convencía a los necesitados de vivienda de que endeudarse traía beneficios fiscales, fue cambiando las formas de ocupación desde el alquiler hacia la propiedad.

El Real Decreto-Ley 2/1985 sobre medidas de política económica, ya comentado antes, profundizó aún más si cabe en la protección del mercado inmobiliario, desgravando el 10% el valor de compra de todas las viviendas que no fuesen habituales (se desgravaba por 2ª y sucesivas viviendas), siendo compatible desgravar por varias viviendas al mismo tiempo. Respecto a los intereses se desgravaban igual que si fuesen vivienda habitual (así por una vivienda de segunda residencia a través de Hacienda se recuperaba un 10% del precio de compra y hasta un 58% de los intereses pagados). Mientras que los contribuyentes que vivián de alquiler seguían sin poder desgravar nada por las cantidades pagadas de alquiler.

Habria que esperar hasta la siguiente reforma del IRPF (que entró en vigor el 1-1-1992) para que el alquiler tuviese deducción fiscal, pero con fuertes restricciones: se exigía que las cantidades pagadas por alquiler fuesen superiores al 10% de las rentas netas del sujeto pasivo, con lo cual quedaban excluidos casi en su totalidad los inquilinos sujetos a la LAU de 1964 (todas las rentas antigüas), a la vez existia un tope de la deducción que era el 15% del alquiler anual pagado, con un máximo 75.000 pesetas al año (este máximo se alcanzaba con una renta mensual de 41.666. pesetas, con lo que el exceso pagado no tenía deducción). Hay que recordar que en estas fechas solo un 3% de los nuevos alquileres estaba por debajode este precio. A esto hay que añadir que las deducciones fiscales anuales medias de los propietarios (entre la amortización y los intereses) suponían sobre 300.000 pesetas por contribuyente)

Esta deducción por alquiler y su límite se mantuvo invariable hasta la última reforma del IRPF, (entrada en vigor el 1-1-1999) en la que en el estado español ha sido suprimida, sin que exista ninguna deducción actual para el alquiler, a la vez que se ha extendido el máximo de deducción aplicable a la propiedad (desde un máximo del 30% de la Base Imponible ha subido hasta el 60%). En la CAPV y Nafarroa, haciendo uso del margen de maniobra que en este tema le permiten el Concierto y Convenio económico, por primera vez se han separado en materia de fiscalidad para con la vivienda de lo legislado por Madrid.

En la normativa de la CAPV se recoge una deducción para el alquiler de vivienda habitual siempre que la base imponible del contibuyente no sea superior a 2.000.000 anuales de pesetas, cuando no se alcanze esta renta se tend´ra derecho a la deducción de un 20% de lo pagado por alquiler con una deducción máxima de 200.000 pesetas (es decir con un alquiler 83.333 pesetas se alcanza el máximo de deducción posible). Lo paradójico de la normativa es que supone que alguien puede pagar 1.000.000 de alquiler al año (83.333 por 12 meses), ganando un máximo de 2.000.000 (ya que quien gana más no puede deducir nada)

La normativa de Nafarroa, tambien mantiene la deducción por alquiler pero con unos requisitos diferentes a los de la CAPV. Si bien por una parte la aplica a las Bases Imponibles inferiores a 3.500.000 de pesetas, por otro mantiene una horquilla de mínimo y máximo. Así solo serán deducibles los alquileres que sean superiores al 10% de las rentas del contribuyente (horquilla mínima, con la que en la práctica se excluyen las rentas antigüas), y por otro la deducción es de un 15% del alquiler con una deducción máxima anual de 100.000 pesetas.

Concluyendo podemos afirmar que en la actualidad el grueso de ayudas públicas destinadas a esta área, además de ser muy inferior al de la media de la Unión Europea, se centra especialmente hacía los propietarios, como una compesnsación de rentas; o como una ayuda fiscal olvidando o marginando en ambos casos a los inquilinos. Se está muy lejos de abordar el problema de raiz, ya que el problema interactúa con las rentas salariales disponibles reales de los necesitados de vivienda, rentas salariales que ante la liberalización y precariedad del mercado laboral no permiten ya acceder ni a "alquileres privados protegidos".

Este retraso de casi un siglo en afrontar el problema del acceso al uso de una vivienda, se manifiesta claramente en el gasto social que en esta matería se desarrolla en Europa o en HEH. (Tabla 1 y 2)